Bất cập trong đầu tư theo phương thức đối tác công - tư

Việc thu hút các nguồn lực từ xã hội để đầu tư vào những công trình hạ tầng thiết yếu, trong đó bao gồm cả đầu tư hạ tầng giao thông, là một chủ trương lớn của Đảng và nhà nước. Trên thực tế đã đạt được những kết quả nhất định, nhất là thu hút được một lượng vốn đầu tư đáng kể từ xã hội, góp phần cho việc cải thiện năng lực cạnh tranh cũng như thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Tuy nhiên, kết quả này còn rất khiêm tốn, chưa tương xứng với tiềm năng và kỳ vọng, chưa huy động hết các nguồn lực và trong triển khai còn nhiều hạn chế, bất cập, một trong những nguyên nhân quan trọng là khung pháp lý chưa hoàn chỉnh.

Nhiều chính sách bất cập

Ngày 18-6-2020, Quốc hội khoá XIV thông qua Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công - tư (PPP) và có hiệu lực từ ngày 1-1-2021. Trong Luật PPP quy định khi doanh thu có sự thay đổi (tăng hoặc giảm) được cơ quan nhà nước xác định và nguyên nhân không xuất phát từ phía nhà đầu tư như: Thay đổi quy hoạch, chính sách, pháp luật có liên quan,... thì nhà nước và nhà đầu tư cùng chia sẻ rủi ro này. Đây là chính sách đổi mới, thể hiện sự công bằng trong quan hệ giữa nhà nước và nhà đầu tư tại các dự án được đầu tư theo phương thức PPP, phù hợp xu thế hội nhập quốc tế, góp phần đa dạng hoá các nguồn vốn đầu tư.

Luật PPP chỉ quy định cơ chế chia sẻ rủi ro đối với các dự án mới (quy định ở bước duyệt chủ trương đầu tư) mà chưa có quy định cụ thể đối với các dự án đã và đang triển khai nhằm chia sẻ và tháo gỡ các khó khăn, vướng mắc cho các dự án. Có thể kể đến tại Dự án hầm đường bộ Đèo Cả, phần vốn ngân sách nhà nước tham gia là 5.048 tỉ đồng, tuy nhiên chỉ mới giải ngân 3.868 tỉ đồng vốn NSNN, vẫn còn 1.180 tỉ đồng chưa được bố trí giải ngân như cam kết. Điều này làm ảnh hưởng nghiêm trọng đến hiệu quả sử dụng vốn, phát sinh lãi vay tín dụng trong quá trình thực hiện dự án, ảnh hưởng đến phương án tài chính tổng thể của dự án.

Quy định pháp luật trong đầu tư theo phương thức đối tác công tư là đặt nhà nước và nhà đầu tư là quan hệ bình đẳng, hài hoà lợi ích các bên. Nhưng thực tế vẫn còn nhiều chính sách bất cập, khi cơ quan nhà nước yêu cầu nhà đầu tư phải thực hiện nhiều cam kết (về chất lượng, tiến độ,...), thực hiện các bảo lãnh (tạm ứng, thực hiện hợp đồng,...), nếu nhà đầu tư (bên tư) không thực hiện đúng cam kết sẽ bị xử lý vi phạm, nhưng ở chiều ngược lại là cơ quan Nhà nước (bên Công) trong các trường hợp không thực hiện đúng cam kết, làm ảnh hưởng đến Dự án, gây thiệt hại cho nhà đầu tư, ngân hàng tài trợ vốn… thì không được giải quyết và không có chế tài xử lý trách nhiệm.

Dự án Hầm đường bộ qua Đèo Cả. Nguồn: Deoca.vn

Dự án xây dựng một số đoạn đường bộ cao tốc trên tuyến Bắc - Nam phía Đông giai đoạn 2017-2020, Bộ Giao thông vận tải đang tổ chức đấu thầu để triển khai đồng thời 8 dự án thành phần, trong đó 3 dự án đầu tư theo phương thức đầu tư công và 5 dự án đầu tư theo phương thức đối tác công tư.

Đẩy rủi ro về phía nhà đầu tư

Tuy nhiên, trong thời gian qua, Hiệp hội các Nhà đầu tư công trình giao thông đường bộ Việt Nam (VARSI) nhận được ý kiến phản ánh của các doanh nghiệp về các bất cập trong quá trình đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư. Hồ sơ mời thầu, bao gồm dự thảo hợp đồng BOT (HSMT) có nhiều nội dung chưa rõ ràng, bất bình đẳng, đẩy rủi ro về phía nhà đầu tư nên các nhà đầu tư khó tiếp cận nguồn tín dụng của các ngân hàng mặc dù năng lực, kinh nghiệm các nhà đầu tư đã được đánh giá đáp ứng yêu cầu ở bước sơ tuyển.

Hiệp hội VARSI đã có văn bản gửi Thủ tướng Chính phủ đề cập đến các bất cập trong đấu thầu các dự án thành phần của tuyến cao tốc này.

Theo đó, các yêu cầu chưa rõ ràng, ảnh hưởng đến kết quả chấm thầu, cụ thể như: Yêu cầu tỷ lệ vốn tối thiểu của từng thành viên trong liên danh nhà đầu tư chưa phù hợp với Nghị định số 25/2020/NĐ-CP ngày 28/2/2020; Chưa có quy định về lãi vay, thẩm quyền xác nhận, hồ sơ chứng minh trong trường hợp cam kết cấp tín dụng thuộc loại hình doanh nghiệp được thành lập và hoạt động hợp pháp tại Việt Nam (không phải ngân hàng).

Sự bất bình đẳng giữa các bên của hợp đồng, đẩy rủi ro cho nhà đầu tư. Theo đó, nhà đầu tư được xem là vi phạm hợp đồng khi không tuân thủ bất kỳ điều khoản nào, trong khi cơ quan Nhà nước có thẩm quyền (CQNNCTQ) chỉ không tuân thủ nghĩa vụ cơ bản thì mới được xem là vi phạm hợp đồng.

Thời hạn nhà đầu tư phải trả lời với CQNNCTQ thì ấn định cụ thể về thời gian, trong khi thời hạn thực hiện trách nhiệm của CQNNCTQ đối với nhà đầu tư thì chỉ quy định chung "trong thời gian sớm nhất". CQNNCTQ được quyền can thiệp sâu vào quá trình tổ chức triển khai dự án của doanh nghiệp dự án (việc ký hợp đồng thi công,….), trong khi theo Điều 48 của Dự thảo hợp đồng kèm theo HSMT, CQNNCTQ không phải chịu bất cứ trách nhiệm trong trường hợp xảy ra hậu quả hay thiệt hại.

Về giá dịch vụ sử dụng đường bộ: Nghị quyết số 52/2017/QH14 của Quốc hội đã yêu cầu xác định cụ thể mức giá khởi điểm và mức giá cho từng thời kỳ làm cơ sở đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư. Tuy nhiên theo Điều 73 của Dự thảo hợp đồng kèm theo HSMT quy định nhà đầu tư phải chịu rủi ro nếu cấp có thẩm quyền không cho phép hoặc chậm cho phép tăng phí.

Các dự án thành phần của cao tốc Bắc - Nam phía Đông không được áp dụng cơ chế chia sẻ rủi ro về phương án tài chính theo Điều 82 Luật PPP trong khi việc triển khai các dự án này trong thời gian Luật PPP có hiệu lực thi hành.

Doanh thu dự án được tính toán theo số liệu lưu lượng dự báo do CQNNCTQ phê duyệt nhưng nhiều dự án đang vận hành có số liệu lưu lượng xe thực tế sai lệch lớn so với lưu lượng dự báo. Tuy nhiên Điều 19 của Dự thảo hợp đồng kèm theo HSMT nêu rõ Chính phủ Việt Nam, CQNNCTQ không bảo lãnh doanh thu và thời hạn thu phí không được điều chỉnh khi có thay đổi đột biến về lưu lượng.